Blog letctoraat crisisbeheersing IFV: Dilemma’s rond COVID-19

In analyses en evaluaties van crises zijn wij bij het lectoraat Crisisbeheersing gewend bepaalde dilemma’s centraal te stellen. In deze blog bespreken lector Menno van Duin en senior onderzoeker Marleen Kraaij kort zes dilemma’s rondom het coronavirus. Daarmee is deze blog wat langer dan gebruikelijk. 

Inmiddels houdt COVID-19 de gemoederen in Nederland maar feitelijk ook wereldwijd al ruim een maand bezig en er is weinig reden te veronderstellen dat daar de komende weken al een einde aan zal komen. Wat begon in China waaide onder andere via Noord-Italië onze kant op. Het is niet alleen een media-event van ongekende omvang maar ook een gebeurtenis die inmiddels bijna iedereen in ons land wel op de een of andere manier raakt. Er zullen weinig mensen zijn die geen bericht, advies of appjes over deze gebeurtenis hebben ontvangen en gelezen. Het is dan ook al wekenlang het onderwerp van gesprek. Sterker: we worden er zo langzamerhand alweer een beetje moe van … We zijn niet gewend zo lang de aandacht vast te houden voor één onderwerp.

Een van de meest opvallende aspecten van deze casus is wel dat het COVID-19 virus zoveel verschillende maatschappelijke activiteiten raakt. Waarschijnlijk heeft de laatste decennia geen (dreigende) crisis in Nederland op zoveel verschillende maatschappelijke processen effect gehad. Het is zo langzamerhand moeilijk iets te noemen waar helemaal geen enkele relatie met COVID-19 bestaat. 

In analyses en evaluaties van crises zijn wij bij het lectoraat Crisisbeheersing gewend bepaalde dilemma’s centraal te stellen. Thema’s dus waar niet zomaar een sluitend antwoord op te vinden is en waarover de meningen verdeeld (kunnen) zijn. Onderstaand worden zes dilemma’s kort besproken. 

1.  Wat is het probleem: COVID-19 of de angst voor het coronavirus?

Natuurlijk betreft deze casus eerst en vooral COVID-19 waarmee in Nederland inmiddels vele tientallen personen zijn besmet en waaraan enkelen zijn overleden. Ook is duidelijk dat een verdere verspreiding van het virus forse gevolgen kan hebben. Duizenden ouderen die jaarlijks braaf hun griepprik krijgen, zijn niet gevrijwaard van dit virus. Als COVID-19 verder om zich heen gaat grijpen, komen vele tientallen tot honderden doden in beeld. Er is geen vaccin beschikbaar, hygiëneadviezen zijn de basis van de bestrijding. In Noord-Italië (een gebied met een vergelijkbaar aantal inwoners als Nederland) staat de teller al op ruim 600 doden.

Toch kan zeker niet voorbij worden gegaan aan de constatering dat de angst voor het virus en alle maatregelen die in dat kader genomen worden en de effecten die deze teweeg brengen, ook enorme consequenties zullen hebben. De gevolgen voor de economie zijn ongekend en mogelijk leidt COVID-19 een nieuwe economische recessie in. Bepaalde sectoren (luchtvaart, toerisme, handel) worden al hard getroffen. De Keukenhof zal bij lange na niet zo ‘florerend’ zijn als andere jaren. Hotels, restaurants, evenementen en vele andere branches gaan de gevolgen fors merken.  

Niet alleen de bestrijding zelf, maar vooral ook de angst voor besmetting en alle maatregelen die genomen worden om besmetting te voorkomen, hebben grote maatschappelijke gevolgen. De massale aandacht en toenemende zorgen in de maatschappij voor een besmetting zijn van grote betekenis. Er ontstaat schaarste aan bepaalde goederen (mondkapjes, maar ook tal van producten die in Azië worden gemaakt); delen van de zorgketen raken overvraagd en/of overbelast. Organisaties als de politie vrezen straks met onderbezetting te worden geconfronteerd. Mensen weten niet goed wat nu verstandig is te doen en worstelen met allerlei soorten van vragen. Is de schoolreis naar Rome nog verstandig? Ga ik nog op een vliegvakantie met het risico dat ik straks twee weken in quarantaine moet of bij terugkomst aan mijn huis gekluisterd zal zijn? Stuur ik mijn kind nog naar school? Ga ik naar dat grote evenement? Kwam die vriend waarmee ik heb afgesproken niet net terug uit Noord-Italië?

We zien dat de maatschappelijke gevolgen van de (dreigende) besmetting inmiddels (veel) groter zijn dan de maatregelen rond de bestrijding zelf. Dit centrale dilemma, wat is nu feitelijk het kernprobleem en wat betekent dat vervolgens, raakt feitelijk ook enkele van de daaruit voortvloeiende problemen.    

2.  Wie is ‘in charge’: Bruins of Rutte?

Tot nog toe is de casus zonder meer voor het grootste deel aangevlogen als een gezondheidszorgprobleem. Infectieziektebestrijding staat centraal bij vrijwel alle maatregelen die tot nog toe zijn genomen. Het zwaartepunt van de landelijke aanpak van COVID-19 lag en ligt bij het ministerie van Volksgezondheid en zijn belangrijkste uitvoeringsorganisatie in deze: het RIVM en meer concreet bij het Centrum Infectieziektebestrijding (CIb) en als onderdeel daarvan de Landelijke Coördinatie Infectieziektebestrijding (LCI). Minister Bruins, Van Dissel (CIb) en Timen (LCI) zijn de centrale personen en ‘talking heads’. Zij zijn verantwoordelijk voor de aanpak en uitvoering van de bestrijding van deze infectieziekte.
Over de mogelijke maatschappelijke en economische gevolgen wordt weinig gesproken. Zelfs als premier Rutte voor het eerst wat meer ‘in the lead’ komt, bijvoorbeeld bij de persconferentie van dinsdag 10 maart, spreekt hij over ‘geen handen meer schudden’ en blijft hij daarmee in het gezondheidszorgframe. Feitelijk zien wij dat er nog relatief weinig vanuit een breder maatschappelijke frame wordt gedacht en gecommuniceerd. 

3.       Algemene of doelgroepgerichte crisiscommunicatie?

Een thema dat ook vragen oproept – en volgens sommigen de komende tijd cruciaal is – betreft de algehele crisiscommunicatie en voorlichting. Tot nog toe is de kern van de crisiscommunicatie gericht op de algehele gezondheidszorg. Was je handen. Vermijd contact. Waar kan je wel of niet naar toe? Deze informatie is primair gericht op het publiek in het algemeen; vooralsnog is weinig doelgroepgericht gecommuniceerd. Er is niet (bijvoorbeeld vanuit het ministerie van Onderwijs) gecommuniceerd wat de gezondheidszorgaspecten nu betekenen voor het onderwijsveld. Ook heeft Economische Zaken geen kader aangeleverd hoe bedrijven het beste zouden kunnen omgaan met (de gevolgen van) deze uitbraak. Het uitgangspunt is dat vanuit de invalshoek van de volksgezondheid algemene maatregelen worden verwoord die vervolgens niet nader worden geduid of gespecificeerd voor verschillende sectoren. Het voordeel van deze benadering is natuurlijk dat er geen verschillen in uitleg kunnen ontstaan wat vanuit het gezondheidsbelang de beste strategie is. Het nadeel is dat het vrij algemeen en abstract blijft en vanuit de sector er allerlei vragen oppoppen.

Vooral in de zorg zelf roept de algemene crisiscommunicatie in combinatie met enkele aangepaste handelingsperspectieven veel vragen op. Wat betekent de Brabantse oproep om thuis te werken voor huisartsen en andere verzorgenden? Twee groepen zijn in de crisis relatief kwetsbaar. Natuurlijk de ouderen (moet ik vanmiddag mijn demente moeder gaan bezoeken of is het verstandig dat maar te laten?) maar ook juist al diegenen die het meest in contact staan met (potentieel) besmette personen en daardoor een hoger risico op besmetting lopen: de medische sector zelf. Welke instantie is er nu om juist deze groepen van meer gerichte informatie te voorzien? Feitelijk is doelgroepgerichte communicatie noodzakelijk, maar is onduidelijk wie daarvoor aan de lat staat. 

4.  Hoe organiseren wij de bestuurlijke en operationele samenhang?

Als er één terugkerend probleem is bij rampen en (mini-)crises is het wel het vinden van een juiste manier om de gebeurtenis zowel bestuurlijk als operationeel multidisciplinair aan te pakken. Het betreft vaak de discussie over GRIP en het meest passende niveau van opschaling. Daarbij betreft het de vraag hoe de functionele keten en de algemene keten zich tot elkaar verhouden en op welke wijze zij bij elkaar komen. Ten slotte betreft het ook de wijze waarop lokaal/regionaal en landelijk met elkaar verbonden worden.

Hoewel het nog te vroeg is om te oordelen, lijkt het er vooralsnog op dat de aansluiting tussen het Rijk en de regio’s, mede door de recente lessen van de KPN-storing, boerenprotesten e.a., dit keer snel tot stand is gebracht. Bij belangrijke onderdelen van de aanpak (de heftige ontwikkelingen in Brabant; grote evenementen) kan het ook niet anders dan dat er goede koppelingen worden gelegd tussen (nationale) besluitvorming en decentrale uitvoering. Het Rijk en de regio’s (onder andere de voorzitters van de veiligheidsregio’s die een wettelijke taak hebben bij infectieziekten) hebben op verschillende manieren verbindingen aangebracht. Burgemeesters en anderen participeren in de rijksoverleggremia (Ministeriële Commissie Crisisbeheersing (MCCb), Interdepartementale Commissie Crisisbeheersing (ICCb) en Interdepartementaal Afstemmingsoverleg (IAO)) en er worden gezamenlijke structuren (Landelijk Operationeel Team) ingericht.

Minder duidelijk is nog hoe deze koppeling is georganiseerd rond thema’s als schaarste en (zorg)continuïteit. Daarbij speelt zeker mee dat de wereld van de gezondheidszorg vooral is georganiseerd langs private partijen en de publieke aspecten van de gezondheidszorg (bijvoorbeeld de GGD en de GHOR) in verhouding tot deze private component relatief bescheiden is. Er is veel aandacht voor de bestrijding van de epidemie maar nog te weinig aandacht voor de bestrijding van de gevolgen van deze epidemie. Wie is de primair verantwoordelijke instantie voor de zorgcontinuïteit? 

5.       Wanneer wordt van scenario gewisseld?

Een vijfde – en cruciaal – vraagstuk betreft de vraag tot hoe lang er kan worden gewerkt vanuit de huidige containmentfilosofie (‘we houden de besmettingen binnen de perken’). Wat wij nu zien is dat vanuit het RIVM en de GGD’en (de ‘virusjagers’) met man en macht wordt gewerkt vanuit de overtuiging dat de ziekte is in te dammen (containment). Voor de andere actoren is het echter vooral zaak zich voor te bereiden op de volgende fase namelijk mitigatie: proberen de gevolgen zoveel als mogelijk te beperken. Risico’s uitsluiten maar vooral ook risico’s proberen te beheersen. Vraag is of en wanneer er formeel geswitcht wordt naar het scenario van mitigatie (waarmee vanwege ontwikkelingen in Brabant al deels wordt gewerkt) of – in de toekomst – mogelijk zelfs naar aanvaarding.

Opvallend bij de gehanteerde scenario’s is trouwens dat de variatie wordt gezocht langs de lijn van de ontwikkelingen op het vlak van de infectiebestrijding. Er zou namelijk ook gedacht kunnen worden aan scenario’s aan de hand van de maatschappelijke effecten die optreden. Ook deze variabele kan (deels los van de gezondheidsthematiek) variëren. Wat zou het betekenen als bij het brede publiek het vertrouwen in de standvastigheid en betrouwbaarheid van de overheid zou afnemen, bijvoorbeeld doordat de overheid niet met één mond spreekt, verkeerde uitgangspunten hanteert of deels een verkeerde koers vaart. Bij de Katrina-ramp in de VS zagen wij voorbeelden van dat verschijnsel toen zowel de president, de gouverneur als de burgemeester van New Orleans op basis van geruchten kozen voor een verkeerde strategie (het leger inzetten tegen de schijnbaar massaal aanwezige plunderaars) en daarmee bijdroegen aan een verdere maatschappelijke ontwrichting. Het kan zinvol zijn ook een maatschappelijk ontwrichtingsscenario nader te bezien. 

6.       Analyse en weten versus ‘trial and error

De basis van de gehele aanpak is in belangrijke mate gebaseerd op eerder geformuleerde uitgangspunten en een bewezen aanpak van infectieziekten. Ook hebben eerdere (grote) uitbraken de nodige lessen opgeleverd. De SARS-epidemie leerde bijvoorbeeld dat ziekenhuizen een belangrijke bron van verspreiding en besmetting zijn. Bij de Q-koorts (2007) was er lang discussie over herkenning en bronopsporing. Bestrijding bleek meer dan alleen het toepassen van richtlijnen, draaiboeken en werkinstructies. Oplossen moet samen met en niet alleen voor hen. De Mexicaanse griep (2009) leerde al iets over de brede maatschappelijke betrokkenheid en de noodzaak ook te improviseren. Juist de enorme uitvoeringskosten speelden in deze casus een rol. Bij deze casus was Coutinho (RIVM) het gezicht en de Rijksoverheid verder vrij onzichtbaar.

Bij elkaar leverden de evaluaties van deze crises grote lijsten met aanbevelingen op. Veel herkenbaars (ook voor deze crisis) komt langs. Misschien is daarbij nog wel de belangrijkste les – die ook nu weer cruciaal zal blijken – de vraag hoe wij in staat zijn de verbinding te leggen tussen de vele betrokken actoren en sectoren.

Naast al deze lessen zal er ook ruimte moeten zijn – en we zien daar al voorbeelden van – voor creatieve vormen van improvisatie. Veel weten wij niet en zal ‘aldoende’ geleerd gaan worden. Ook in deze crisis die zeker nog vele weken zal gaan duren. Bij ‘trial and error’ past ook passende communicatie waarin wordt uitgelegd waarom er gekozen wordt voor bepaalde maatregelen (waarom geen handen schudden; waarom Brabant een andere aanpak vergt) en ook wordt gecommuniceerd over onzekerheden en de dilemma’s waarmee de autoriteiten en verantwoordelijken geconfronteerd worden. Juist als mensen begrijpen waarom bepaalde maatregelen worden genomen is er vaak een grotere bereidheid hieraan mee te werken.Overigens, en dat is vooralsnog geruststellend, lijkt de bereidwilligheid om mee te werken en de veerkracht bij de bevolking best groot.

Menno van Duin en Marleen Kraaij
Lectoraat Crisisbeheersing