Onderzoeksraad voor Veiligheid: Kabinet hield in coronacrisis te lang vast aan kortetermijnstrategie

Het kabinet hield tijdens de coronacrisis te lang vast aan de gekozen kortetermijnstrategie. De doelstellingen uit het begin van de crisis bleven tijdens de gehele periode leidend voor de besluitvorming. Ook toen de crisis van een acute gezondheidscrisis overging in een langdurige crisis met brede maatschappelijke impact. De strategie tijdens de crisis bleef gericht op het beschikbaar houden van de ic’s. Door deze aanpak zijn nieuwe risico’s en daaruit voortvloeiende schade onvoldoende meegenomen in de crisisaanpak. Dit concludeert de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OvV) in het onderzoeksrapport Aanpak coronacrisis, deel 3.

Het onderzoeksrapport Aanpak coronacrisis, deel 3 is het laatste onderzoeksrapport uit de reeks van onderzoeken naar de corona-crisisaanpak. De Onderzoeksraad blikt hierin terug op de crisisaanpak van het kabinet tijdens de volledige periode van januari 2020 tot en met september 2022. Chris van Dam, voorzitter: “Nu de resultaten van drieënhalf jaar onderzoek op tafel liggen komt het aan op lessen trekken; ook in dit derde deelonderzoek komen we met aanbevelingen om Nederland in de toekomst beter voor te bereiden op langdurige crises.”

“De OvV vindt dat het kabinet – kijkend naar de aanbevelingen uit de drie rapporten – op korte termijn maatregelen moet nemen om beter voorbereid te zijn op toekomstige langdurige crises. In een begeleidende brief aan het kabinet formuleert de OvV overkoepelende lessen. Deze kunnen ook van betekenis zijn voor de Tweede Kamer in de afweging om wel of niet een parlementaire enquête te starten. Daarom sturen we deze brief ook aan de voorzitter van de Tweede Kamer”, aldus Van Dam.

Toets ingeslagen koers regelmatig aan verloop van de crisis

Uit het onderzoeksrapport blijkt dat het kabinet de coronacrisis de gehele periode als een gezondheidscrisis behandelde. Het belangrijkste doel van het kabinet was het beschikbaar houden van de acute zorg. De bezetting van de ic-bedden gold daarbij als uitgangspunt. Deze was telkens leidend om in te grijpen of maatregelen af te schalen. Naarmate de crisis langer duurde, ontstonden er echter ook andere problemen, zoals postcovid, gezondheidsproblemen door uitgestelde zorg en bredere maatschappelijke problemen. Deze maakten geen onderdeel uit van de oorspronkelijke doelstellingen en drongen zo niet tot de crisisaanpak door. Het kabinet paste de strategie hierop niet aan.

In de loop van de crisis nam ook de druk op zorgmedewerkers toe. Het kabinet pikte signalen van deze zorgmedewerkers onvoldoende op en bleef vertrouwen op hun veerkracht. Juist in een langdurige crisis is dat risicovol. Van Dam: “De Onderzoeksraad beveelt aan om tijdens een langdurige crisis regelmatig te toetsen of de ingeslagen koers nog wel passend is bij het verloop van de crisis. Bepaal steeds of doelstellingen aangepast moeten worden”.

Geef meer inzicht in hoe kabinet tot keuzes komt

De Onderzoeksraad constateert dat de waardendiscussie met de samenleving over de besluitvorming onvoldoende is gevoerd. Hierdoor kwam er geen maatschappelijke dialoog op gang, terwijl de medewerking van de samenleving bij de aanpak van de crisis essentieel is. Ook heeft het kabinet niet helder uitgelegd welke risico’s wel of niet geaccepteerd werden. De Onderzoeksraad beveelt aan om de dilemma’s en keuzes die onder besluiten liggen explicieter te benoemen en het publiek inzicht te geven hoe het kabinet risico’s, waarden en belangen inventariseert en tot keuzes komt. Zo kunnen burgers hun afwegingen en handelen daarop afstemmen en verantwoordelijkheid nemen voor zichzelf en anderen.  

Verbeter samenwerking in data-infrastructuur

Het bestrijden van een pandemie vraagt om een goed zicht op de verspreiding en de gevolgen van het virus en op de impact van de genomen maatregelen. Dit zicht was vooral in het begin van de crisis onvoldoende, omdat de testinfrastructuur, laboratoriumcapaciteit en de data-infrastructuur in Nederland niet waren voorbereid op een pandemie van deze omvang. Gaandeweg kwamen er meer data beschikbaar, maar deze werden niet gemakkelijk gedeeld door betrokken partijen als gevolg van verschillende interpretaties van privacygerelateerde wet- en regelgeving. Het bereiken van overeenstemming over data-uitwisseling kostte veel tijd, terwijl de crisisbestrijding om snelle besluiten vroeg. Om beter voorbereid te zijn op een volgende crisis beveelt de Onderzoeksraad aan om nu al in samenwerking met uitvoeringspartijen de data-infrastructuur op orde te brengen en knelpunten voor het delen van data op te lossen.

Verbreed crisisaanpak tot kabinetsbrede verantwoordelijkheid  

Tijdens de crisis lag het eigenaarschap van de aanpak bij de minister van VWS. Dit lag in de lijn van de benadering die het kabinet hanteerde, namelijk die van een gezondheidscrisis. Daardoor lag de focus van de maatregelen op de epidemiologische en directe gezondheidseffecten, ook toen de crisis zich ontwikkelde tot een brede maatschappelijke crisis. Er was niet altijd voldoende ruimte voor gelijkwaardige inbreng vanuit andere partijen, en dit zorgde ervoor dat de brede en langetermijneffecten van de crisis te weinig aandacht kregen. De OvV beveelt daarom bij een langdurige crisis aan dat de verantwoordelijkheid voor de crisisaanpak kabinetsbreed wordt gedeeld, zodat het integrale karakter van de crisisaanpak onmiskenbaar is.

Professionaliseer scenario-denken bij langdurige crises met landelijke impact

De Onderzoeksraad pleit voor de professionalisering van het scenario-denken bij een grootschalige en langdurige crisis. Zo kan er onder veranderende omstandigheden adequater gereageerd worden. De modellen van het RIVM stonden centraal in de besluitvorming tijdens de crisis. Die modellen waren vooral gericht op de epidemiologische ontwikkeling van het virus en de gezondheidseffecten op korte termijn. Het kabinet koos doorgaans voor het meest waarschijnlijke scenario en stemde daar ook het beleid op af. Naar het oordeel van de OvV is tijdens de crisis te weinig rekening gehouden met verschillende scenario’s en onzekerheden op de langere termijn en op breder terrein, waaronder minder waarschijnlijke scenario’s met mogelijk wel een grote impact.

Aanbevelingen

Hieronder volgen aanbevelingen die gebaseerd zijn op het voorliggende rapport. In dit deelonderzoek is teruggekeken op de gehele crisisperiode tot september 2022. Mede daardoor is een deel van de aanbevelingen in lijn met de aanbevelingen in de deelrapporten Aanpak coronacrisis 1 en 2. Deelonderzoek 3 wijst uit dat op die thema’s, of onderdelen daarvan, nog verbeteringen noodzakelijk zijn ter voorbereiding op een mogelijke nieuwe langdurige crisis met landelijke impact. Omdat in deelonderzoek 3 de vraag centraal stond hoe het kabinet de risico’s voor de volksgezondheid en veiligheid gedurende de coronacrisis heeft beheerst, richt de Onderzoeksraad al zijn aanbevelingen aan het kabinet.

Toetsen en bijstellen van strategie en doelstellingen

Het kabinet hield vast aan de doelen zoals het die aan het begin van de crisis had gesteld, terwijl de context bij het verloop van de crisis veranderde. Risico’s die zich op een later moment manifesteerden, maakten geen onderdeel uit van de oorspronkelijke doelstellingen en drongen zo niet door tot de crisisaanpak.

1. Reflecteer tijdens een langdurige crisis regelmatig en expliciet op de gekozen doelstellingen en beoordeel of deze nog passend zijn bij het verloop van de crisis. Inventariseer en beoordeel hierbij niet alleen risico’s binnen de geldende doelstellingen, maar ook daarbuiten en bepaal of het wenselijk is om doelstellingen aan te passen. Organiseer hierbij tegenspraak gericht op het herkennen en uitdagen van aannames en onderliggende waarden.

Zorgen voor breed eigenaarschap en integrale afwegingen

Ondanks een verbreding van de crisis en een toename van het aantal betrokken partijen, behield de minister van VWS het eigenaarschap van de crisis. De Onderzoeksraad constateert dat het kabinet bij zijn besluitvorming de crisis hoofdzakelijk bleef benaderen als een acute gezondheidscrisis.

2.

a. Zorg ervoor dat, bij opschaling naar een nationale crisisstructuur, het eigenaarschap van en de verantwoordelijkheid voor de crisisaanpak daadwerkelijk kabinetsbreed worden gedeeld, zodat het integrale karakter van het crisisbeleid onmiskenbaar is.

b. Zorg dat op ministerieel niveau verantwoordelijkheid wordt genomen voor de inbreng van en besluitvorming over interdepartementale thema’s als het langetermijnperspectief, maatschappelijke impact en de nafase van de crisis.

Doordenken van scenario’s

De epidemiologische modellen van het RIVM hadden een centrale rol in de besluitvorming. Mede daardoor richtte de beeld- en besluitvorming zich vooral op het meest waarschijnlijke korte termijnscenario van de epidemiologische ontwikkelingen. Scenario’s voor minder waarschijnlijke ontwikkelingen met mogelijk grote impact – ook op bredere terreinen en op de langere termijn – bleven gedurende de gehele crisis onderbelicht.

3. Anticipeer op veranderende omstandigheden door het scenariodenken binnen de crisisadvisering- en besluitvorming in langdurige crises met landelijke impact te professionaliseren. Ontwikkel en doordenk tijdens een crisis op regelmatige basis ook minder waarschijnlijke scenario’s voor het verloop, de risico’s en effecten, om beter voorbereid op knel- en beslispunten te kunnen inspelen.

Expliciteren van afwegingen, risico’s en consequenties voor de samenleving

Maatregelen hadden een grote sociaal-maatschappelijke impact. Ten tijde van hoge ic-bezetting accepteerde het kabinet die gevolgen. Het afschalen van maatregelen had als keerzijde een hogere viruscirculatie. Hiermee accepteerde het kabinet meer besmettingen, waardoor meer mensen het risico liepen op postcovid of andere langetermijngevolgen, bijvoorbeeld door uitgestelde zorg. Aan de samenleving zijn keuzes en afwegingen niet helder uitgelegd.

4. Expliciteer tijdens een langdurige crisis de dilemma’s, de weging van risico’s en belangen, en de keuzes die bij de besluitvorming aan de orde zijn. Maak aan de samenleving duidelijk wat de keerzijde van de strategie, een besluit of maatregel is, welke risico’s worden geaccepteerd, voor wie en waarom. Dit stelt burgers in staat om hun handelen daarop af te stemmen en verantwoordelijkheid te nemen voor hun eigen veiligheid en die van anderen.

Verbeteren van de informatievoorziening

Voor de adequate bestrijding van de pandemie was optimaal zicht nodig op de verspreiding van het virus, de gevolgen van het virus voor de volksgezondheid en de impact van de maatregelen. De kwaliteit van het zicht nam in de loop van de crisis toe. Ter voorbereiding op toekomstige infectieziektenuitbraken en andersoortige crises zijn nog verbeteringen nodig.

5.

a. Realiseer en borg in samenwerking met uitvoeringspartijen de inrichting van een crisisbestendige data-infrastructuur, ten behoeve van registreren, delen en modelleren van data.

b. Creëer de randvoorwaarden voor het snel kunnen oplossen van knelpunten bij het interpreteren en toepassen van privacygerelateerde wet- en regelgeving rondom het delen van data tussen betrokken partijen bij een volgende crisis.

c. Borg in samenwerking met uitvoeringspartijen de ontwikkelde testinfrastructuur, zodat deze is toegerust voor een nieuwe acute crisis van grote omvang. Heb hierbij aandacht voor beschikbaarheid van materialen en opschaalbaarheid van afnamecapaciteit, laboratoriumcapaciteit en logistiek.

d. Stimuleer structurele samenwerkingsverbanden om tijdens een crisis breder te kunnen reflecteren op vorm, aannames en uitkomsten van de leidende modellen, onder meer met behulp van verschillende typen modellen en inzichten van meerdere modelleurs(groepen) in Nederland.

Benutten van sociaalwetenschappelijke kennis

De pandemiebestrijding was naast een epidemiologisch vraagstuk ook een sociaal-maatschappelijk en een gedragsvraagstuk. Het succes van de aanpak van een pandemie hangt sterk af van de mate waarin burgers adviezen en maatregelen naleven. Om de positie van sociaal- en gedragswetenschappelijke kennis in de crisisadvisering en -besluitvorming te verstevigen, zijn belangrijke stappen gezet, bijvoorbeeld door de oprichting van de Gedragsunit en het instellen van het MIT. De positie van sociaal- en gedragswetenschappelijke kennis kan verder versterkt worden.

6.

a. Benut vanaf het begin van een langdurige crisis sociaal- en gedragswetenschappelijke kennis in de modellering, de advisering aan het kabinet, in crisisoverleggen en in de beleidsvorming, waaronder het ontwerpen van maatregelen en herstelbeleid.

b. Stimuleer, in samenwerking met kennisinstituten, toepasbaar sociaal- en gedragswetenschappelijk onderzoek, dat snelle vertaling van kennis naar handelingsperspectief mogelijk maakt tijdens een langdurige crisis met landelijke impact.